• Mekong Chula

การเมืองเมียนมา-การเมืองไทย

Updated: Feb 20, 2019

อรรคณัฐ วันทนะสมบัติ:


ภาพ AFP


  • กองทัพเมียนมาขึ้นสู่อำนาจด้วยการรัฐประหารรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ด้วยข้ออ้างเรื่องความแตกแยก

  • กองทัพส่งทหารที่ขาดความเชี่ยวชาญเข้ามาบริหาร ระบบเศรษฐกิจสังคมนิยมล้มเหลว ทำให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ

  • พยายามสืบทอดอำนาจยาวนาน เมื่อทนแรงเสียดทานไม่ไหว จึงยอมให้มีการเลือกตั้งหลังจากที่ได้วางแผนซับซ้อนที่จะสืบทอดอำนาจผ่านรัฐธรรมนูญ

  • รัฐธรรมนูญฉบับทหารผ่านการทำประชามติด้วยคะแนนท่วมท้น

  • มีการสร้างกติกาการเลือกตั้งที่ซับซ้อน

  • แม้จะมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญให้กองทัพมีกลไกที่จะดึงอำนาจบริหารกลับคืนได้ทุกเมื่อผ่านสภาความมั่นคงแห่งชาติซึ่งมีที่มาจากการแต่งตั้งโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุดในสัดส่วนที่มากกว่า


"พม่า-ไทยใช่อื่นไกล พี่น้องกัน"


คำกล่าวนี้คงไม่มีชาวไทยคนใดเคยได้ยิน เพราะตั้งแต่โบราณกาล ในทัศนคติของชาวไทย ไม่เคยนับญาติผูกมิตรกับพม่า หรือ "เมียนมา" ทั้งยังครองตำแหน่งคู่แค้นอันดับต้นๆ ตำราประวัติศาสตร์กระแสหลัก และวรรณกรรมไทยจำนวนมากสร้างวาทะกรรม "พม่าเผาเมือง" และวาทะกรรมนี้ติดตรึงในความรู้สึกนึกคิด แม้จะมีนักประวัติศาสตร์หลายท่านเสนอแง่มุม สร้างข้อถกเถียงใหม่ๆ ทางประวัติศาสตร์ก็ไม่อาจลบล้างไปได้


ในความเป็นจริง เมียนมา และ ไทย มีความ "เหมือน" กันในหลายมิติ ทั้งวิถีชีวิต วัฒนธรรม ศาสนา กระทั่งการเมือง กองทัพเมียนมาปกครองประเทศมายาวนาน ขณะที่กองทัพไทยก็มีบทบาททางการเมืองมาโดยตลอด บริบททางการเมืองของเมียนมาในช่วง 20 ปีให้หลัง และการเมืองไทยในปัจจุบันดูคล้ายกันจนเหมือนลอกการบ้านกันมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสืบทอดอำนาจผ่านรัฐธรรมนูญและสร้างความชอบธรรมผ่านการเลือกตั้ง ในบทความนี้ ผู้เขียนจะชวนให้มองการเมืองพม่าเพื่อย้อนมองการเมืองไทย


การเดินทางของรัฐธรรมนูญเมียนมา จาก 1947-2008


การเลือกตั้งครั้งแรกของเมียนมา(หลังยุคอาณานิคม) มีขึ้นในเดือนเมษายน 1947 เพื่อหาสมาชิกนิติบัญญัติที่จะทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของเมียนมา[1] รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใช้ทันที่ที่เมียนมาได้รับเอกราชจากอังกฤษเมื่อวันที่ 4 มกราคม 1948 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกอบด้วยบทบัญญัติทั้งสิ้น 14 หมวด 234 มาตรา ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เมียนมามีการเลือกตั้งอีกสามครั้ง ครั้งแรกระหว่างปี 1951-1952 ซึ่งใช้ถึงเวลา 10 เดือนในการลงคะแนน เนื่องจากเหตุการณ์ไม่สงบอันเกิดจากการสู้รบภายในประเทศ การเลือกตั้งครั้งที่สองในปี 1956 และครั้งสุดท้ายในปี 1960 ซึ่งการเลือกตั้งทั้ง 3 ครั้ง พรรค AFPFL นำโดย อู นุ ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งทุกครั้ง


ในปี 1962 นายพล เน วิน ทำการยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือน ด้วยข้ออ้างว่ารัฐบาล อู นุ จะทำให้ประเทศแตกแยก ขาดเสถียรภาพ และ อู นุ ไม่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจตามแนวทางสังคมนิยมตามที่นายพล ออง ซานได้วางไว้ เน วิน ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญปี 1947 และแต่งตั้งสภาปฏิวัติ (Revolutionary Council) อันประกอบด้วยสมาชิกซึ่งเป็นทหารทั้งหมดขึ้นมาบริหารประเทศโดยไม่มีรัฐธรรมนูญ เน วิน ใช้แนวทางที่เรียกว่า “สังคมนิยมวิถีเมียนมา” (The Burmese Way to Socialism) ในการบริหารประเทศ ยุบเลิกพรรคการเมืองทั้งหมด และก่อตั้งพรรคโครงการสังคมนิยมเมียนมา (The Burma Socialist Programme Party: BSPP) แต่เพียงพรรคเดียวมาการบริหารประเทศ โดยมีตัวเองเป็นประธานพรรค เน วิน ปกครองประเทศโดยไม่มีรัฐธรรมนูญจนกระทั่งปี 1973 จึงมีการทำประชามติเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือฉบับปี 1974 [2] อันประกอบด้วยบทบัญญัติ 15 หมวด 209 มาตรา รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความแปลกอยู่ตรงที่การกำหนดโครงสร้างของสถาบันต่างๆ เช่น สภาแห่งรัฐ สภารัฐมนตรี สภาความยุติธรรมของประชาชน สภาผู้ตรวจการ สภาประชาชน และอื่นๆ ภายใต้หลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 1974 เมียนมามีการเลือกตั้ง 4 ครั้ง ในปี 1974, 1978, 1981 และ 1985 ซึ่งแม้จะมีข้อครหาเรื่องความโปร่งใสมาโดยตลอด เน วิน ก็ผูกขาดการเป็นผู้นำสูงสุดมาอย่างต่อเนื่องและยาวนาน


ความล้มเหลวของรัฐบาลทหารในการบริหารประเทศที่สะสมมานานหลายสิบปีนับแต่นายพลเน วิน ยึดอำนาจในปี 1962 ส่งผลให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนอย่างมาก โดยเฉพาะการประกาศยกเลิกธนบัตร 3 ครั้ง ในปี 1964, 1985, 1987 โดยที่ประชาชนไม่รู้ล่วงหน้า การแลกธนบัตรคืนทำได้ไม่ทั่วถึง แม้จะมีความไม่พอใจและมีการเคลื่อนไหวประท้วงรัฐบาลทหารหลายครั้ง แต่ก็ไม่ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ง จนกระทั่ง การนัดประท้วงครั้งใหญ่พร้อมกันทั่วประเทศเมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 1988 ที่รู้จักกันดีในนาม เหตุการณ์ “8888” ซึ่งทหารใช้กำลังปราบปรามผู้ชุมนุมอย่างเด็ดขาด มีผู้บาดเจ็บล้มตายจำนวนมาก หลังจากนั้นมีการยึดอำนาจจาก BSPP โดยทหารอีกกลุ่มที่เรียกตัวเองว่า สภาสันติภาพและการพัฒนาแห่งรัฐ หรือ SLORC (State Law and Order Restoration Council) ซึ่งก็เป็นที่ทราบกันอย่างกว้างขวางว่า เน วิน ยังคงมีอำนาจสั่งการสูงสุดอยู่นั่นเอง หลังเหตุการณ์ “8888” รัฐธรรมนูญฉบับ 1974 จึงถูกแขวน และเมียนมากลับเข้าสู่ภาวะไร้รัฐธรรมนูญอีกครั้ง


ปี 1990 เมียนมาผ่อนคลายกฎระเบียบ อนุญาตให้มีการจัดตั้งพรรคการเมือง และจัดให้มีการเลือกตั้งแบบหลายพรรค โดยได้ประกาศล่วงหน้าว่าผู้ชนะได้เสียงข้างมากจะไม่สามารถตั้งรัฐบาลได้หากยังไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่[3] รัฐบาลทหารมั่นใจว่าจะชนะการเลือกตั้งผ่านพรรคการเมืองตัวแทนที่นำโดยอดีตสมาชิก BSPP แต่ผลกลับกลายเป็นว่า พรรค NLD ของนาง ออง ซาน ซูจี ชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลาย ได้รับเลือกถึง 392 ที่นั่ง จาก 479 ที่นั่ง[4] ส่วนพรรคที่เป็นตัวแทนของกองทัพ เช่น พรรค NUP และ พรรค USDP ได้มาเพียง 10 ที่นั่ง และ 1 ที่นั่งตามลำดับเท่านั้น


หลังการเลือกตั้งในปี 1990 พรรค NLD ซึ่งได้เสียงข้างมาก อ้างสิทธิอันชอบธรรมจากการเลือกตั้ง ประกาศจะนำรัฐธรรมนูญปี 1947 มาปรับปรุงและใช้หวังใช้เป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว[5] เนื่องจาก พรรค NLD มองว่า รัฐธรรมนูญ ฉบับ ปี 1947 มีความเป็นเป็นประชาธิปไตยและมีความชอบธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชาติพันธุ์ชนกลุ่มน้อย เพราะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่ให้การยอมรับข้อตกลงปางโหลง ขณะที่รัฐบาลทหารผู้ซึ่งพ่ายแพ้อย่างหมดรูปในสนามเลือกตั้ง ออกแถลงการณ์ ที่ 1/90 [6] ปฏิเสธที่จะถ่ายโอนอำนาจบริหาร โดยประกาศว่าผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งคือผู้ที่จะต้องรับผิดชอบในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตามที่ได้ประกาศไว้ก่อนหน้าการเลือกตั้ง และ SLORC ยังคงอำนาจเต็มในการบริหาร ตุลาการ และนิติบัญญัติต่อไป


SLORC ประกาศแผนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในอีก 2 ปีต่อมา โดยตั้งคณะกรรมการสรรหาผู้ที่จะมีเข้ามาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการสรรหาชุดนี้มี 42 คน มาจาก SLORC เอง 14 คน อีก 28 คนมาจากพรรคการเมืองต่าง ๆ รวม 7 พรรคโดยมีผู้บัญชาการทหารภูมิภาคย่างกุ้งเป็นประธาน คณะกรรมการสรรหาดังกล่าวได้ประกาศรายชื่อผู้ที่จะทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 702 คน ในจำนวนนี้เป็นผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 เพียง 99 คน ผู้ที่ได้รับเลือกส่วนมากจะเป็นตัวแทนจากแต่ละเมืองซึ่ง SLORC เลือกมา จะเห็นได้ว่าที่มาของผู้ที่ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญดูจะไม่มีความชอบธรรม นอกจากนี้ระหว่างขั้นตอนในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เต็มไปด้วยการต่อสู้และต่อรองระหว่างคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญด้วยกันเองระหว่างตัวแทนส่วนน้อยที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 กับตัวแทนที่ได้รับการคัดเลือกจากฝ่ายกองทัพ มีการประท้วงในที่ประชุมบ่อยครั้งจนทำให้การร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปด้วยความล่าช้า ในปี 1995 คณะยกร่างในสัดส่วนที่มาจากพรรค NLD จำนวน 86 คน ถูกขับออกออกจากการทำหน้าที่ เท่ากับว่าส่วนที่เหลือเกือบทั้งหมดเป็นตัวแทนของฝ่ายทหาร


หลังจากใช้เวลากว่า 16 ปี ในที่สุดการร่างรัฐธรรมนูญก็สิ้นสุดลงในปี 2008 รัฐบาลพยายามที่จะสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ด้วยการจัดให้มีการลงประชามติ ท้ายที่สุดรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกประกาศใช้ แม้พรรค NLD ของนาง ซูจี จะรณรงค์ให้ประชาชนลงคะแนนเสียงไม่รับร่าง แต่ปรากฏว่าผลการโหวตยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้สูงถึง 93.82% ท่ามกลางข้อกังขาของประชาชนชาวเมียนมา


หากพิจารณาการได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ 2008 ของเมียนมา เทียบกับการได้มาซึ่ง รัฐธรรมนูญ 2560 ของไทย จะพบว่ามีความคล้ายกันไม่น้อยทีเดียว


ส่องรัฐธรรมนูญเมียนมา ความชอบธรรมสืบทอดอำนาจของทหาร


รัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 ของเมียนมา แม้จะเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้เวลาร่างยาวนานที่สุด ระยะเวลาที่ใช้ไปมิได้ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีคุณภาพ มีความเป็นประชาธิปไตย และบริสุทธิ์ดังที่หลายฝ่ายคาดหวัง

ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ รัฐสภาเมียนมาซึ่งทรงอำนาจนิติบัญญัติ ประกอบด้วย 2 สภา คือสภาผู้แทนราษฎร(House of Representatives) หรือ สภาล่าง มีจำนวนผู้แทน 440 คน และ สภาชาติพันธุ์ (House of Nationalities) หรือสภาสูง มีจำนวนผู้แทน 224 คน


ที่มาของผู้แทนทั้งสองสภานั้น รัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่า มาจากการเลือกตั้ง 75% อีก 25% ต้องเป็นทหาร และได้รับการแต่งตั้งโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด ดังนั้น ทั้งสองสภาจะมีสมาชิกเป็นทหารในอัตราส่วนหนึ่งในสี่ ซึ่ง ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นผู้เดียวที่ได้สิทธิ์ในการแต่งตั้งผู้แทนในสัดส่วนที่มาจากทหาร

ในหมวดที่เกี่ยวกับที่มาของประมุขแห่งรัฐและฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญระบุว่าประธานาธิบดีจะมาจากการลงคะแนนเสียงของรัฐสภา ประธานาธิบดีซึ่งเป็นประมุขแห่งรัฐและเป็นผู้ใช้อำนาจบริหาร มีที่มาจากการลงคะแนนเสียงของรัฐสภา โดยรัฐธรรมนูญระบุถึงที่มาของผู้ที่จะเป็นตัวแทนในการชิงตำแหน่งประธานาธิบดีจำนวน 3 คน โดยผู้แทนจากสภาชาติพันธุ์ในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งโดยกองทัพ จะได้รับสิทธิเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมหนึ่งคน ผู้แทนจากสภาผู้แทนราษฎรในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจะเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมคนหนึ่ง และผู้แทนที่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจากทั้งสองสภาร่วมกันเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมอีกคนหนึ่ง หลังจากนั้นรัฐสภาจะลงคะแนนเลือกผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี ผู้ได้รับการเสนอชื่ออีกสองคนแต่แพ้การลงคะแนนจะดำรงตำแหน่งรองประธานาธิบดีโดยอัตโนมัติ

ในรัฐธรรมนูญกำหนดชัดเจนถึงคุณสมบัติผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อเป็นประธานาธิบดีว่าจะต้องถือสัญชาติเมียนมา และต้องไม่มีคู่สมรสหรือบุตรธิดาที่ถือสัญชาติอื่น ซึ่งเป็นที่รู้กันว่าเป็นความพยายามของกองทัพที่จะกีดกันไม่ให้นาง ออง ซาน ซูจี มีสิทธิ์ได้รับการเสนอชื่อ


ประธานาธิบดีมีหน้าที่แต่งตั้งตำแหน่งบริหารอย่างรัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่าง ๆ ยกเว้น 3 กระทรวง คือกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน ซึ่งรัฐธรรมนูญระบุให้ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นผู้แต่งตั้ง หากประธานาธิบดีต้องการจะแต่งตั้งทหารในกองทัพให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ต้องได้รับการเห็นพ้องจาก ผู้บัญชาการทหารสูงสุด


นอกจากนี้รัฐธรรมนูญระบุให้อำนาจประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งประธานผู้พิพากษา ผู้พิพากษาศาลฎีกา อัยการสูงสุด ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ประธานาธิบดียังทรงไว้ซึ่งอำนาจ ในการแต่งตั้งมุขรัฐมนตรีเขตประจำรัฐบาลท้องถิ่นของแต่ละเขต และมุขรัฐมนตรีของแต่ละรัฐประจำรัฐบาลท้องถิ่นของรัฐ (เมียนมาแบ่งเขตการปกครองเป็น 7 เขตตามพื้นที่ที่คนเชื้อชาติเมียนมาอาศัยอยู่หนาแน่น เช่น เขตย่างกุ้ง เขตพะโค เขตมัณฑะเลย์ ฯลฯ และ 7 รัฐ ตามพื้นที่ที่คนชาติพันธุ์อื่นอาศัยอยู่หนาแน่น เช่น รัฐกะเหรี่ยง รัฐกะฉิ่น รัฐมอญ เป็นต้น)


จะเห็นได้ว่า อำนาจในการบริหาร การแต่งตั้งตำแหน่งต่างๆ ในการบริหารราชการแผ่นดิน อยู่ในมือประธานาธิบดีและ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด การชนะเลือกตั้งได้เสียงส่วนมากในสภา ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าจะได้อำนาจในการบริหาร เพราะยังมีขั้นตอนในการเสนอชื่อผู้เข้าชิงตำแหน่งประธานาธิบดี ซึ่งผู้แทนในสภาในสัดส่วนของกองทัพได้สิทธิในการเสนอหนึ่งชื่อด้วย

มีสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อใด ทหารออกมาควบคุมได้ทุกเมื่อ


ในรัฐธรรมนูญยังมีหมวดเฉพาะสำหรับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่เขียนไว้อย่างละเอียดถึง 23 มาตรา โดยกำหนดให้มีสภาความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งมีสมาชิก 11 คน ประกอบด้วย ประธานาธิบดี รองประธานาธิบดีทั้งสองคน ผู้บัญชาการทหารสูงสุด รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด รัฐมนตรีกลาโหม รัฐมนตรีมหาดไทย รัฐมนตรีกิจการชายแดน รัฐมนตรีต่างประเทศ ประธานสภาประชาชน และประธานสภาแห่งชาติ ซึ่งเราจะพบว่าโดยโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญแล้ว สมาชิกกว่าครึ่งเป็นสัดส่วนที่มาจากกองทัพ และในความเป็นจริงสมาชิกเกือบทั้งหมดของสภาความมั่นคงแห่งชาติชุดปัจจุบันนี้เป็นทหารหรือเคยเป็นทหารมาก่อน


รัฐธรรมนูญมาตรา 410 เขียนไว้ว่า หากประธานาธิบดีหรือหน่วยงานปกครองท้องถิ่นมีความเห็นว่าไม่สามารถใช้อำนาจในการบริหารได้ หลังจากประสานงานกับสภาความมั่นคงแห่งชาติแล้ว ให้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้ มาตรา 412 (b) เขียนไว้ว่า หากไม่สามารถจัดการประชุมร่วมกันระหว่างสมาชิกสภาความมั่นคงแห่งชาติแล้ว ให้ประธานาธิบดีประสานงานกับ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด รัฐมนตรีกลาโหม รัฐมนตรีมหาดไทย และส่งคำแถลงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินให้สภาความมั่นคงแห่งชาติอนุมัติ


ถึงจุดนี้มีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญเขียนให้อำนาจการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่แท้จริงอยู่ที่ สภาความมั่นคงแห่งชาติ เพราะหน่วยงานปกครองท้องถิ่นหากเห็นว่าไม่สามารถใช้อำนาจปกครองได้เมื่อประสานงานกับสภาความมั่นคงก็สามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้แล้ว อำนาจการอนุมัติอยู่กับสภาความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งตามโครงสร้างมีสัดส่วนจากกองทัพรวมกับตำแหน่งรัฐมนตรีที่แต่งตั้งโดย ผู้บัญชาการทหารสูงสุด มากกว่ากึ่งหนึ่งอยู่แล้ว


มาตรา 413-418 ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมีอายุ 1 ปี ภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉินต่ออายุได้ครั้งละ 6 เดือน สองครั้งหากจำเป็น ประธานาธิบดี สามารถมอบอำนาจในการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการ ให้ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด โดย ผู้บัญชาการทหารสูงสุด จะใช้อำนาจดังกล่าวด้วยตัวเองหรือมอบให้หน่วยงานของกองทัพใช้ก็ได้ อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาจะหมดไปนับแต่วันที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

มาตรา 420 ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เมื่อได้รับการถ่ายโอนอำนาจมา สามารถจำกัดหรือยกเว้นสิทธิพื้นฐานของประชาชน ในพื้นที่ที่มีความจำเป็นได้


นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังระบุไว้ หากรัฐสภาหมดอายุระหว่างประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ให้สภาความมั่นคงแห่งชาติทำหน้าที่แทนรัฐสภา โดยให้คงตำแหน่ง ประธานาธิบดี รองประธานาธิบดี ประธานสภาทั้งสอง เอาไว้ (เนื่องจากเป็นตำแหน่งตามโครงสร้างสมาชิกสภาความมั่นคงแห่งชาติ) จนกว่าจะมีสภาใหม่ โดยสภาความมั่นคงแห่งชาติจะเป็นแต่งตั้งหน่วยงานปกครองท้องถิ่นระหว่างที่ยังไม่มีรัฐสภาใหม่ เป็นผู้จัดการเลือกตั้ง และใช้อำนาจแทนประธานาธิบดี

ทหารไม่เห็นชอบ หมดสิทธิ์แก้ไขรัฐธรรมนูญ


การแก้ไขรัฐธรรมนูญเมียนมากระทำได้ยากยิ่ง มีขั้นตอนคือต้องทำการยื่นผ่านรัฐสภา สำหรับหมวดที่ 1-6 (ว่าด้วยโครงสร้างรัฐ ประมุขของประเทศ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ) หมวดที่ 11 (ว่าด้วยสถานการณ์ฉุกเฉิน) และหมวดที่ 12 มาตรา 436 (ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) จะต้องมีเสียงรับรองจากรัฐสภาเกิน 75% และผ่านการทำประชามติโดยได้รับเสียงไม่ต่ำกว่าครึ่งของผู้ที่มีสิทธิ์ลงประชามติ ส่วนการแก้ไขมาตราอื่นจากนี้ ใช้เพียงเสียงสนับสนุนในรัฐสภาเกิน 75% โดยไม่ต้องผ่านการทำประชามติ


ในความเป็นจริงแทบจะเป็นไปไม่ได้ หากมีความประสงค์จะแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยที่ผู้แทนฝ่ายกองทัพไม่เห็นด้วย เพราะรัฐธรรมนูญระบุว่าต้องได้เสียงสนับสนุนเกิน 75% ขณะที่สัดส่วนของผู้แทนจากกองทัพตามรัฐธรรมนูญคือ 25% นอกจากนี้ในสัดส่วนของผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง ยังมีผู้แทนจากพรรคการเมืองตัวแทนของทหารอีกด้วย ซึ่งหากผ่านด่านนี้ไปได้ก็จะเจอการทำประชามติ ซึ่งต้องใช้เสียงสนับสนุนเกินครึ่งของผู้มีสิทธิลงคะแนนประชามติ ไม่ใช่เกินครึ่งหนึ่งของผู้ที่ออกมาลงคะแนนตามวิธีปฏิบัติที่ใช้กันทั่วไป


รัฐบาล NLD: อ่อนแอ หรือ ท้าทายอย่างอดทน


แม้การเลือกตั้งทั่วไปในเดือน พฤศจิกายน ปี 2015 พรรค NLD นำโดยนาง ออง ซาน ซูจี ชนะการเลือกตั้งด้วยคะแนนเสียงถล่มทลาย แต่ตัวเธอไม่สามารถดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีได้ ซึ่งเป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญ 2008 นอกจากนี้ตัวรัฐธรรมนูญก็สร้างข้อจำกัดมากมายในการบริหารประเทศ และการแก้รัฐธรรมนูญก็ดูเหมือนเป็นเงื่อนตายที่ไม่สามารถแก้ได้ แม้ในช่วงรณรงค์หาเสียงก่อนการเลือกตั้ง พรรค NLD จะชูนโยบายแก้ไขรัฐธรรมนูญ


อย่างไรก็ตาม รัฐบาล NLD ได้แสดงให้เห็นว่าแม้จะอยู่ในภาวะกลืนไม่เข้าคลายไม่ออก อย่างน้อยรัฐบาลที่มีที่มาจากการเลือกตั้งก็มีความชอบธรรม รัฐบาลแสดงให้เห็นถึงความพยายามในการต่อรองกับกองทัพอย่างเปิดเผยในหลายกรณี เช่น การอาศัยช่องว่างของรัฐธรรมนูญฉบับนี้เอง เพื่อใช้อำนาจ ประธานาธิบดีแต่งตั้งตำแหน่งใหม่คือ ที่ปรึกษาแห่งรัฐ (State Counselor) แก่นาง ออง ซาน ซูจี และตำแหน่งนี้ก็กลายเป็นเหมือนประมุขแห่งรัฐในทางพฤตินัย แทนที่ตำแหน่งประธานาธิบดีที่กลายเป็นประมุขในทางนิตินัย

ความพยายามของรัฐบาลในการที่จะใช้กระบวนการสันติภาพรูปแบบอื่น จากเดิมที่การเจรจาหยุดยิง (Ceasefire agreement) เป็นเรื่องทวิภาคีระหว่างหน่วยการข่าวของกองทัพและชนกลุ่มน้อยตั้งแต่สมัยของขิ่น ยุ้นต์ ในทศวรรศ 1990s ไปสู่ Nationwide Ceasefire Agreement (NCA) ที่ดำเนินการพูดคุยสามระดับคือ ระดับรัฐ ระดับสหภาพ และระดับชาติ ในยุคประธานาธิบดี เต็ง เส่ง แม้ดูเหมือนว่าในสมัย เต็ง เส่ง มีพัฒนาการดีกว่าเดิมอีกขั้นคือมีภาคประชาสังคมเข้าร่วมด้วย แต่ก็ยังเป็นการเจรจาของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้องในแต่ละพื้นที่ คือตัวแทนรัฐบาลเจรจากับคู่กรณีชาติพันธุ์นั้นๆ ที่มีฐานในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งและมีภาคประชาสังคมร่วมด้วย ไม่ได้เป็นการเจรจาในระดับชาติที่รวมเอาคู่ขัดแย้งของรัฐทั้งหมดมาเจรจาพร้อมหน้าในโต๊ะเจรจาเดียวกัน เมื่อรัฐบาล NLD เข้ามาบริหารประเทศ ก็ได้ริเริ่มการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 ซึ่งเป็น National dialogues ที่รวมเอาทุกคู่กรณีที่ขัดแย้งกับรัฐมาเจรจาร่วมพร้อมกันไป


กล่าวได้ว่ารัฐบาล NLD สร้างกลไกกระบวนการสันติภาพขึ้นมาใหม่ ซึ่งมีลักษณะเป็น Mass Action ด้านฝ่ายกองทัพแสดงออกอย่างชัดเจนหลายวาระว่าไม่เห็นด้วยกับวิธีการนี้ เนื่องจากกังวลว่าจะเป็นการทำให้คู่เจรจามีการรวมตัวกันต่อรอง และทำให้รัฐตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบ กองทัพจึงพยายามที่จะเข้ามามีบทบาทในเวทีนี้ในฐานะผู้กำกับและมีการยื้อแย่งการแสดงบทบาทนำระหว่างรัฐบาลและกองทัพ กระบวนการสันติภาพในเมียนมาในปัจจุบันจึงมีสองช่องทางคู่ขนานพร้อมกัน คือ NCA และการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21


การท้าทายของรัฐบาล NLD ต่อกองทัพส่งผลให้มีความตึงเครียด และมีเหตุการณ์หลายอย่างที่บ่งบอกว่าการท้าทายกองทัพและเปลี่ยนผ่านอย่างรวดเร็วเกินไปมีความเสี่ยงพอสมควร อู โก นี ทนายคนสำคัญที่เป็นฝ่ายกฎหมายของพรรค NLD ผู้ย้อนเกล็ดกองทัพด้วยการอาศัยช่องว่างของรัฐธรรมนูญ 2008 เพื่อตั้งตำแหน่งที่ปรึกษาแห่งรัฐได้สำเร็จ ถูกฆาตรกรรมอย่างอุกอาจที่สนามบินย่างกุ้ง ท่ามกลางผู้เห็นเหตุการณ์จำนวนมาก แม้จะสามารถจับตัวคนร้ายได้และศาลได้ตัดสินประหารชีวิตคนร้ายทั้งสองคนเมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2562 ที่ผ่านมา แต่ยังไม่สามารถสืบสาวถึงตัวผู้บงการได้


ท่ามกลางข้อจำกัดและปัจจัยแทรกสอดอื่น อาทิ ปัญหาโรฮิงญา ที่ทำให้รัฐบาลและตัวนาง ออง ซาน ซูจี เองถูก ประชาคมโลกตั้งคำถามอย่างหนัก (แน่นอนว่าเรื่องนี้กลับสร้างความเห็นอกเห็นใจจากประชาชนเมียนมาให้เธอและรัฐบาลรวมทั้งกองทัพด้วย เพราะประชาชนเมียนมาส่วนมากไม่ยอมรับการมีอยู่ของชาวโรฮิงญา) รัฐบาล NLD ยังคงเดินหน้าท้าทายกองทัพต่อไป โดยเมื่อปลายเดือนมกราคมที่ผ่านมา รัฐบาลได้ยื่นญัตติขอแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก โดยได้เสนอให้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมเพื่อพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็เป็นไปตามคาด ผู้แทนสัดส่วนที่มาจากกองทัพร้อยละ 25 งดออกเสียง


การเริ่มเดินเกมเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรค NLD เป็นการเดินเกมส์ทางการเมืองที่ฉลาดเฉลียว ผู้เขียนคิดว่า NLD คงประเมินแล้วว่าถึงอย่างไรผู้แทนในสัดส่วนของกองทัพคงไม่ยอมให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเกิดขึ้น การเลือกเดินเกมส์นี้ในเวลานี้ ทั้งที่การเสนอแก้รัฐธรรมนูญเป็นนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงตั้งแต่การเลือกต้งครั้งก่อน อาจเป็นเพราะการเลือกตั้งครั้งต่อไปจะมีขึ้นในปีหน้า หากกองทัพไม่ยอมให้แก้ไขรัฐธรรมนูญพรรค NLD ก็ยังคงมีความชอบธรรมในการหยิบประเด็นนี้มาใช้หาเสียงอีกครั้ง ทั้งยังสามารถตอบประชาชนได้ว่า นโยบายที่ใช้หาเสียงได้มีการเริ่มดำเนินการแล้ว แต่กองทัพไม่ให้ความร่วมมือ แต่หากเกิดส้มหล่นกองทัพยอมให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้บางมาตรา ก็จะยิ่งอ้างได้ว่าได้ทำตามนโยบายแล้ว แม้จะไม่สำเร็จทั้งหมด และสมควรที่ประชาชนจะเลือกผู้แทนจาก NLD เข้าไปสานต่องานเดิมที่ได้เริ่มเอาไว้แล้ว


แฝดคนละฝา มองการเมืองเมียนมาสะท้อนการเมืองไทย


“Burmese soldiers control politics, Thai soldiers play politics”

ประโยคข้างต้นเป็นความเห็นของ โรเบิร์ต เทย์เลอร์ นักรัฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านเมียนมา เมื่อถูกขอให้เปรียบเทียบบทบาททางการเมืองระหว่างทหารไทยและทหารเมียนมา ขณะเข้าร่วมงานเปิดตัวหนังสือ General Ne Win: A Political Biography ของเขา ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อเดือน กรกฎาคม ปี 2559


แม้ความเห็นดังกล่าวมีขึ้น ภายหลังจากที่มีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญในเดือนสิงหาคมปีเดียวกัน แต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญมีขึ้นในเดือนเมษายน 2560 โรเบิร์ต เทย์เลอร์จึงยังไม่ได้เห็นว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการเลือกตั้ง มีเนื้อหาอย่างไร เพราะร่างขึ้นหลังจากนั้น

น่าสนใจว่า คำถามเดียวกัน หากถามหลังจากได้เห็นเนื้อหาในรัฐธรรมนูญฉบับที่ประกาศใช้ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในวันนี้แล้ว คำตอบที่ได้จะเป็นอย่างไร เพราะดูเหมือนว่าความพยายามในการสืบทอดอำนาจของทหารไทย ดูไม่แตกต่างจากของเมียนมามากนัก


อ้างอิง

[1] รัฐธรรมนูญเมียนมา ปี 1947 อ่านได้ที่ http://www.burmalibrary.org/docs07/1947Constitution-facsimile-red.pdf

[2] รัฐธรรมนูญเมียนมา ปี 1974 อ่านได้ที่ http://www.burmalibrary.org/docs07/1974Constitution.pdf

[3] Steinberg, David I. (2010). Burma/Myanmar - What Everyone Needs to Know. Oxford University Press, หน้า 91

[4] อ้างแล้ว

[5] รัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ร่างโดยพรรค NLD อ่านได้ที่ http://www.networkmyanmar.org/images/stories/PDF2/nldint.pdf

[6] แถลงการณ์ SLORC 1/90 อ่านได้ที่ http://www.ibiblio.org/obl/docs/Declaration_1-90.htm


***หมายเหตุ*** ผู้เขียนปรับปรุงบทความนี้จากบทความที่เคยลงใน tcij

https://www.tcijthai.com/news/2015/13/scoop/5733

397 views

© 2019 by Mekong Studies Center